Pengaturan Bendera Kapal dalam UNCLOS 1982

Oleh: M Dzar Azhari Muthahhar, S.H., LLM;
Retno Mulyaningrum, S.H., M.H

Bendera dan kapal sudah menjadi satu kesatuan dalam dunia pelayaran. Setiap kapal secara sukarela mengibarkan bendera negara tertentu. Praktik ini dilakukan sejak lama, terutama oleh pelayaran menuju laut lepas atau antar negara. Namun, secara hukum, apakah suatu kapal wajib mengibarkan bendera negara tertentu?

Pengaturan Bendera pada Kapal

Bendera yang sering kita lihat pada bagian buritan kapal kadang menimbulkan pertanyaan atas fungsi dari bendera itu sendiri. Di dalam United Nation Convention on Law of The Sea 1982 (UNCLOS) tidak terdapat peraturan ataupun kalimat yang jelas-jelas menyatakan kewajiban bagi kapal untuk memasang atau mengibarkan bendera pada kapalnya.

Pengaturan tentang bendera kapal sudah ada dalam Convention on the High Seas tahun 1958, dan kemudian ditambahkan dan disempurnakan dalam UNCLOS 1982.

Pengaturan bendera dalam UNCLOS disebutkan dalam Pasal 91 tentang kebangsaan Kapal, yaitu

Setiap Negara harus menetapkan persyaratan bagi pemberian kebangsaannya pada kapal, untuk pendaftaran kapal di dalam wilayah, dan untuk hak mengibarkan benderanya. Kapal memiliki kebangsaan Negara yang benderanya secara sah dapat dikibarkan olehnya. Harus ada suatu kaitan yang sungguh-sungguh antara Negara dan kapal itu. Setiap Negara harus memberikan kepada kapal yang olehnya diberikan hak untuk mengibarkan benderanya dokumen yang diperlukan untuk itu.

Sedangkan pada Pasal 92, tentang Status Kapal, disebutkan:

Kapal harus berlayar di bawah bendera suatu Negara saja dan kecuali dalam hal-hal luar biasa yang dengan jelas ditentukan dalam perjanjian internasional atau dalam Konvensi ini, harus tunduk pada yurisdiksi eksklusif negara itu di laut lepas. Suatu kapal tidak boleh mengubah bendera kebangsaannya sewaktu dalam pelayaran atau sewaktu berada di suatu pelabuhan yang disinggahinya, kecuali dalam hal adanya suatu perpindahan kepemilikan yang nyata atau terjadi perubahan pendaftaran.

Keterkaitan Negara Bendera dan pemilik kapal terjadi di saat pemilik kapal mendaftarkan kapal mereka pada Negara Bendera. Dengan mendaftarkan kapalnya, pemilik kapal tunduk kepada seluruh peraturan dan regulasi yang ditetapkan oleh Negara Bendera, sedangkan Negara Bendera berkewajiban untuk menentukan standard sesuai ketentuan Konvensi Internasional Maritim yang diratifikasi oleh negara bendera tersebut, serta melindungi kapal-kapal yang menggunakan benderanya.

Hal di atas ditegaskan dalam UNCLOS Pasal 94, yaitu: Setiap Negara harus melaksanakan secara efektif yurisdiksi dan pengawasannya dalam bidang administrasi, teknis, dan sosial atas kapal yang mengibarkan benderanya.

Secara rinci, setiap Negara bendera harus:

1. memelihara suatu daftar (register) kapal-kapal yang memuat nama dan keterangan-keterangan lainnya tentang kapal yang mengibarkan benderanya, kecuali kapal yang dikecualikan dari peraturan internasional yang diterima secara umum karena ukurannya yang kecil, dan;
2. menjalankan yurisdiksi di bawah perundang-undangan nasionalnya atas setiap kapal yang mengibarkan benderanya dan nakhoda, perwira serta awak kapalnya terkait administratif, teknis, dan sosial yang berkaitan dengan kapal itu.

Setiap Negara harus mengambil tindakan yang diperlukan bagi kapal yang mengibarkan benderanya, untuk menjamin keselamatan di laut, dengan mencakup:

1. konstruksi, peralatan dan kelaiklautan kapal;
2. pengawakan kapal, persyaratan perburuhan, dan pelatihan awak kapal, dengan memperhatikan ketentuan internasional yang berlaku;
3. pemakaian tanda-tanda, memelihara dan pencegahan tubrukan.

Tindakan demikian harus meliputi tindakan yang diperlukan untuk menjamin :

1. bahwa setiap kapal, sebelum pendaftaran dan sesudah pada jangka waktu tertentu, selalu diperiksa oleh seorang surveyor kapal yang berwenang, dan bahwa di atas kapal tersedia peta, penerbitan pelayaran dan peralatan navigasi dan alat-alat lainnya yang diperlukan untuk navigasi secara aman;
2. bahwa setiap kapal berada dalam pengendalian seorang nakhoda dan perwira-perwira yang memiliki persyaratan yang tepat, khususnya mengenai seamanship (kepelautan), navigasi, komunikasi dan permesinan kapal, dan bahwa awak kapal itu memenuhi syarat dalam kualifikasi dan jumlahnya untuk jenis, ukuran, mesin dan peralatan kapal itu;
3. bahwa nakhoda, perwira, dan sedapat mungkin awak kapal sepenuhnya mengenal dan diharuskan untuk mematuhi peraturan internasional yang berlaku tentang keselamatan jiwa di laut, pencegahan tubrukan dan pencegahan, pengurangan dan pengendalian pencemaran laut serta pemeliharaan komunikasi melalui radio.
4. Dalam mengambil tindakan yang diharuskan dalam ayat 3 dan 4 setiap Negara diharuskan mengikuti peraturan, prosedur dan praktek internasional yang umum diterima dan untuk mengambil setiap langkah yang mungkin diperlukan untuk pentaatannya.

Suatu Negara yang mempunyai alasan yang kuat untuk mengira bahwa yurisdiksi dan pengendalian yang layak bertalian dengan suatu kapal telah tidak terlaksana, dapat melaporkan fakta itu kepada Negara bendera. Setelah menerima laporan demikian, Negara bendera harus menyelidiki masalah itu dan, apabila diperlukan, harus mengambil tindakan yang diperlukan untuk memperbaiki keadaan.

Setiap Negara harus melakukan pemeriksaan yang dilakukan oleh atau dihadapan seorang atau orang-orang yang berwenang, atas setiap kecelakaan kapal atau insiden pelayaran di laut lepas yang menyangkut kapal yang mengibarkan benderanya dan yang mengakibatkan hilangnya nyawa atau luka berat pada warganegara dari Negara lain atau kerusakan berat pada kapal-kapal atau instalasi instalasi Negara lain atau pada lingkungan laut. Negara bendera dan Negara yang lain itu harus bekerjasama dalam penyelenggaraan suatu pemeriksaan yang diadakan oleh Negara yang lain itu terhadap setiap kecelakaan laut atau insiden pelayaran yang demikian itu.

Kebiasaan Internasional dan Regulasi Nasional

Terdapat kasus di Amerika Serikat tentang kapal yang ditahan karena dituduh tidak mengibarkan bendera. Dalam kasus United States vs Rosero, dan United States vs Prado, dimana pada dua kasus ini Amerika Serikat menahan kapal yang menggunakan bendera Equador. Pihak Amerika Serikat melakukan hal ini dengan alasan kapal tersebut tidak menunjukan identitas yang jelas dan dapat membahayakan negara pantai (Amerika Serikat). Pemilik kapal melawan dengan menunjukan bahwa identitas kapal sudah jelas, melalui pembuktian bahwa bendera pada kapal memang tidak dikibarkan, namun telah digambarkan pada sisi lambung kapal.

Kembali pada kewajiban mengibarkan bendera pada kapal, Hukum Internasional tidak menjelaskan secara khusus untuk mengibarkan bendera. Tetapi terdapat hal yang perlu diingat bahwa dalam hukum Internasional, peraturan tidak hanya pada batasan hukum tertulis saja, kebiasaan Internasional juga memiliki peranan besar. Sudah menjadi kebiasaan Internasional bahwa bagi kapal yang ingin berlayar di laut lepas untuk menunjukan identitas kapalnya. Sebelum terdapat teknologi Automatic Identification System (AIS). Bendera menjadi bagian krusial dalam identifikasi kapal. Setiap kapal yang di daftarkan harus memiliki nama, dan nama ini sendiri harus berbeda satu dengan yang lainnya.

Walaupun dalam Hukum Internasional tidak terdapat kewajiban untuk mengibarkan bendera pada kapal, fungsi bendera bagi identifikasi kapal tetap berlaku walaupun telah adanya AIS. Seperti halnya manusia, pendaftaran kapal sama halnya seseorang mendaftarkan identitas dan kewarganegaraannya. Nama kapal sama dengan nama orang, dan bendera kapal menunjukan kewarganegaraan kapal, sama halnya dengan kewarganegaraan seseorang.

Dengan menarik alur persamaan ini, dapat ditemukan bahwa pengaturan ini lebih diatur secara domestik, dan masalah pengibaran benderapun berlaku demikian. Tapi tidak demikian dalam hukum domestik negara atau hukum nasional.

Dalam Hukum Indonesia, pengaturan atas Pengibaran bendera lebih jelas ditetapkan pada pasal 165 ayat 1, UU Pelayaran, yaitu “Kapal Berkebangsaan Indonesia wajib mengibarkan bendera Indonesia sebagai tanda kebangsaan kapal”.

Lalu terdapat juga pada Pasal 166 ayat 2, UU pelayaran, “ Setiap Kapal asing yang memasuki pelabuhan, selama berada dipelabuhan dan akan bertolak dari pelabuhan di Indonesia, Wajib mengibarkan bendera Indonesia selain Bendera kebangsaannya”, serta hal lebih jelas dijelaskan dalam penjelasan UU Pelayaran, pada pasal 166 ayat 1, UU Pelayaran, dituliskan, “Setiap kapal yang berlayar di perairan Indonesia harus menunjukan identitas kapalnya secara jelas”.

Frasa “Identitas kapal” dimaksudkan pada UU ini dijelaskan sebagai, nama kapal dan pelabuhan tempat kapal didaftarkan yang yang dicantumkan pada badan kapal, bendera kebangsaan yang dikibarkan pada buritan kapal sesuai dengan Surat Tanda Kebangsaan yang diberikan oleh Pemerintah Negara yang bersangkutan.

Dengan adanya penjelasan tentang pasal 166 ayat 1 UU Pelayaran, Indonesia secara domestik memberlakukan peraturan yang mewajibkan bagi setiap kapal untuk mengibarkan bendera pada buritan kapalnya. Pengaturan ini sendiri tidak dipersalahkan dan juga tidak salah jika dari sudut pandang Internasional, karena setiap negara memiliki hak untuk mengatur seluruh hal yang terjadi di dalam teritorialnya.

Terkhusus untuk masalah pengibaran bendera, UNCLOS memang seakan sengaja membuka kesempatan demikian untuk guna mengakomodir perbedaan hukum nasional setiap negara anggota konvensi, dan juga kebiasaan Internasional yang berlaku.

Penutup

Bendera pada kapal, baik secara Internasional maupun Nasional wajib untuk ada pada setiap kapal. Urgensi atas bendera adalah sebagai alat bantu Identifikasi kapal. Namun, mengibarkan bendera negara pada kapal secara internasional tidaklah diwajibkan secara tertulis.

Tindakan mengibarkan bendera pada kapal lebih kepada bentuk kebiasaan dalam dunia pelayaran yang kemudian sedikit banyak diadopsi menjadi hukum nasional. Ketentuan internasional bagi setiap negara manapun belum tentu selaras dengan ketentuan nasional. Baik UNCLOS, konvensi-konvensi, bahkan PBB sekalipun tidak memiliki wewenang untuk mendikte atas apa yang diatur secara nasional.

Bendera pada kapal, untuk beberapa negara mewajibkan untuk dikibarkan secara jelas. Kepentingan atas pengibaran bendera bukan hanya alih-alih tindakan negara untuk mempersulit keadaan. Tetapi karena banyak kapal yang masuk perairan teritorial suatu negara pantai merupakan kapal yang berasal dari luar negara tersebut. Negara pantai sangat jelas memiliki kepentingan untuk meyakinkan dirinya bahwa seluruh kapal yang melintas di perairan teritorial mereka benar-benar dalam tujuan Innocence passage, ataupun tidak membahayakan bagi negara pantai.

Bendera pada kapal, sejatinya hanyalah kebiasaan internasional dalam pelayaran yang kemudian diadopsi oleh UNCLOS, lalu diterapkan secara tertulis dalam hukum nasional. Walaupun telah terdapat AIS sebagai alat identifikasi kapal, selama bendera tetap dianggap sebagai bagian dari penunjukan identitas kapal, ketentuan ini tidak akan berubah setidaknya dalam waktu dekat. [DZAR]

Referensi

Dunner, Barry H.& Arias, Mary Carmen, Under Internasional Law, Must a Ship on the High Seas Fly the Flag of a State in Order to A void Being a Stateless Vessel? Is a Flag Painted on Either Side of the Ship Sufficient to Identify it?, 29 U.S.F. Mar. L. J. 99 (2017), terdapat pada https://lawpublications.barry.edu, diakses pada 5 Mei 2021Melda Kamil Ariadno, Praktik Pembenderaan Kembali (Reflagging) Pada Kapal Penangkap Ikan, Volume I Nomor 3, April 2004Rogers, Rhea, Ship registration : a critical analysis (2010). World Maritime University Dissertations. terdapat pada http://commons.wmu.se/all_dissertations/447 diakses pada 10 Mei 2021W.E. Butler, “The Law of the Sea and Internasional Shipping”, USA, Ocean Publication, Inc. 1985 sebagaimana dikutip oleh Melda Kamil Ariadno, Praktik Pembenderaan Kembali (Reflagging) Pada Kapal Penangkap Ikan, Volume I Nomor 3, April 2004United Nations Convention on the Law of the Sea, 1982Undang–Undang No. 17 Tahun 2008 Tentang Pelayaran